以“三权分置”为农村宅基地改革突破口

日前，中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台后，在社会各界引起强烈反响。舆论普遍认为，承包地“三权分置”是深化农村改革的重要举措，必将对中国特色新型农业现代化发展起到重大促进作用。笔者认为，农村宅基地与承包地尽管功能各异，但在农村发展稳定中的作用和改革面临的制度障碍相似，可以借鉴承包地“三权分置”办法，实行宅基地所有权、占有权、使用权“三权分置”。

改革实践呼唤制度突破

我国农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的，其主要特征是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。

随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出，主要是：用地供需矛盾尖锐，新增宅基地取得困难；人口大量迁移和土地退出不畅，闲置、空闲宅基地增多；圈占宅基地隐形利益大，违法用地点多面广；宅基地财产价值未能显化，大量土地资产处于“沉睡”状态；宅基地隐形非法交易禁而不止，扰乱市场秩序，等。改革农村宅基地制度刻不容缓。

去年初，农村宅基地制度改革试点在全国部分县市拉开大幕。改革目标确定，即通过试点探索，逐步建立起依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度；改革重点明确，即完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度。各地高度重视、积极探索，“两完善、两探索”不同程度取得进展。

试点中也反映出一些矛盾和困难，主要表现在：宅基地有偿使用范围偏小，单纯对超标占地和“一户多宅”等收取有偿使用费，使农民获得感不强；宅基地流转机制活力不足，允许宅基地按照自愿、有偿原则以转让、出租等方式流转，但流转范围限定在本集体经济组织内部，抑制了流转交易需求；宅基地有偿退出面临资金困难，允许闲置宅基地由农民集体经济组织回购，整治后在县域范围内统筹使用，限制了指标收益能力，集体收益不足又影响到回购宅基地的能力；宅基地抵押存在处置风险，允许宅基地使用权与农民住房所有权一并抵押，但要求在抵押物处置时，受让人原则上限制在本集体经济组织内部，导致银行难以行使处置权，增加了抵押风险，影响到银行开展抵押业务的积极性。

宅基地改革试点中面临的矛盾和困难表明，必须站在全局的高度进一步做好顶层设计。

为此，需要在以下几个问题上深入研究：一是如何在保证农村村民住有所居的前提下，推动宅基地合理配置和节约利用，发挥宅基地的要素作用？二是如何在保留宅基地的福利属性和保障功能的基础上，赋予宅基地更加完整的用益物权，显化宅基地的资产属性和财产价值？三是如何在推进宅基地使用权流转的情况下，既严格维护集体和农户土地权益，又平等保护各经营使用主体的利益？以上问题归结到一点，就是必须在宅基地产权制度上加大创新、寻求突破。

“三权分置”的现实意义

承包地“三权分置”对宅基地制度改革具有重要启发，可以说，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于实行宅基地“三权分置”。

总的考虑，就是参考承包地“三权分置”办法，进一步明晰、丰富和细化宅基地产权权能，将宅基地权能由目前的“两权”（虚置的集体所有权、无限期的农户占有和使用权）进一步细分为“三权”（所有权、占有权和使用权），并按照落实集体所有权、稳定农户占有权、放活土地使用权的思路推进改革，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。综观农村改革实践和土地产权制度建设需要，实行宅基地“三权分置”意义重大。

（一）实行“三权分置”可以丰富宅基地用益物权，激活存量土地资产，促进农民增收。

2007年颁布的《物权法》虽然赋予宅基地用益物权，但只规定具有占有、使用权，与建设用地使用权和土地承包经营权相比少了收益权，更没有明确出租、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。

上述规定的出发点是要保障农民基本居住权，特别是防止集体经济组织外的城镇居民到农村购地建房，改变农村社会结构。但相关规定也否定了宅基地的财产权利，既不公平，也不符合农村现实，实际上，在广大沿海地区、城乡结合部宅基地私下出租、转让已很普遍。实行宅基地“三权分置”，在坚持和强化宅基地集体所有的基础上，允许农户宅基地占有权自愿、有偿在集体经济组织内部转让，宅基地使用权自愿、有偿在集体经济组织内外有条件流转和抵押，既可以显化宅基地财产价值，激活大量“沉睡”的农村土地资产，规范宅基地流转行为，有效增加农民土地财产性收入，又能有效维护集体成员权利，防止非集体成员侵占集体所有土地，保证农村社会稳定。

（二）实行“三权分置”可以优化农村土地资源配置，促进用地节约，推动农村发展。

我国目前宅基地无偿无限期的福利分配制度，一方面，助长了农户多要、多占宅基地，加剧违法占地、违法建房，导致宅基地不断扩张和蔓延；另一方面，大量进城农民的宅基地缺乏合法退出渠道，处于闲置、固化状态，农村不能更新又进一步导致新增用地需求难以满足，加大农民建房困难。随着人口城镇化进程加快，每年有一千万以上农民转移进城，但村庄用地每年还要增加一二百万亩。历年农村建房违法用地宗数一般占违法用地总宗数的八成左右。到2015年底，全国村庄面积2.87亿亩，是城镇面积的2.09倍，其中大部分是宅基地。

实行宅基地“三权分置”，农户宅基地可以在集体经济组织内部有偿退出和转让，宅基地使用权可以在更大范围内有限期流转，既有利于盘活利用闲置、空闲土地，减少农民建房难和农村违法用地，又有利于发挥土地资源的要素功能，助力农村经济发展。

（三）实行“三权分置”可以明晰宅基地产权关系，维护土地权益，促进城乡协调发展。

我国农村宅基地无偿分配、无限期占用的制度，造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱，由此导致集体所有权事实上被虚置，集体经济组织失去了对宅基地必要的处分权和收益权，集体所有的权利无从体现；农户宅基地使用权事实上成为农户私有权，有的农户还通过私下交易掌握了收益权，但无论是转让、出租人还是受让、承租人，其利益都缺乏法律保障，具有不确定性。

实行宅基地“三权分置”，在法律和政策上明晰“三权”权能边界、权能关系，有利于坚持和巩固集体所有制，维护所有者、占有者、使用者各方权益，既可以增加集体和农户经济收入，稳定经济预期，促进新农村建设；又保障了农户长期保留或自愿退出宅基地的权利，解除进城农民的后顾之忧，促进新型城镇化。

（四）实行“三权分置”可以协调推进相关改革，形成改革合力，放大改革效应。

实行宅基地“三权分置”，对于农村宅基地制度改革试点来说，破解了流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户在更大范围内流转宅基地收益将显著增加，流转动力和活力将全面激发；流转收益增加后，集体财力会相应增强，将促进宅基地有偿退出；有偿退出和有偿流转的扩大，充分显化宅基地价值后，将倒逼宅基地有偿使用的全面实施，从而有力推动农村宅基地制度改革试点工作。对于农民住房财产权和宅基地抵押担保转让试点来说，不再将宅基地使用权流转限定在集体经济组织内部，有利于对抵押物处置权的实现，这将显著激发金融机构开展抵押业务的积极性。

另外，同步推进承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”，对于举家迁往城镇、希望同时转让承包地和宅基地的农户来说，也创造了有利条件。

总之，实行宅基地“三权分置”，可有效化解相关改革面临的难题，协同推进改革，取得更大成果。

搞好制度设计

我国宅基地在历史上一直承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，即使在今天，宅基地在广大农村腹地仍然承载着民生保障功能，这也使得宅基地制度改革成为农村土地制度改革中最为复杂、最为敏感的领域。因此，必须树立底线思维，搞好改革设计，审慎稳妥推进。

宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”相比，既有共同点，也有不同点。土地承包经营制度改革的底线是保证农民不失地，农村宅基地制度改革的底线是保证农民不失所，改革主线都是正确处理农民和土地关系。

但与承包地相比，宅基地也有自身特点。比如，宅基地户均规模较小，一般不足半亩，并受到严格控制，而承包地一般十多亩，在鼓励规模化生产的情况下还呈增加趋势。又如，宅基地对区位十分敏感，沿海与内地、城市近郊与农村腹地宅基地潜在价值和可流转性相差很大，而承包地质量主要受肥力影响，各地差异相对较小。

再如，宅基地流转利用一般基础投入较大、经营周期较长，相比之下，承包地流转利用一般基础投入要小、经营周期要短。因此，在“三权”内涵界定、权能赋予上既要充分借鉴，也要区别对待。

（一）落实集体所有权。宅基地制度改革，与承包经营制度改革一样，必须坚持集体所有权的根本地位。针对宅基地集体所有权虚置问题，在改革过程中应把维护和巩固集体所有权作为重要任务，提出更高要求。

落实宅基地集体所有权，核心是明确处分权和收益权。处分权方面，首先应明确集体经济组织对村庄用地的规划利用权，现阶段，在城镇化地区应立足未来，提倡统一规划、集中建设，在传统农区应因地制宜，提倡统规自建、多户联建；其次应适度强化集体经济组织收回宅基地的权利，对违法建设、超标建设和长期闲置的，赋予集体经济组织及时纠正和有条件调整、收回的权能；再次应赋予集体经济组织对宅基地使用的监督权，在宅基地流转、征收时行使民主协商和决策监督的权能。

收益权方面，应明确集体经济组织在宅基地使用权时按照一定比例分享流转收益，在征地补偿时参与收益分配，维护集体土地权益，促进社会主义新农村建设。

（二）稳定农户占有权。从财产权的角度看，农户对宅基地的占有权与对承包地的承包经营权十分相似，都是农村社会稳定的基本保障，都需要保持稳定并长期不变，因此，要与严格保护农户土地承包经营权一样，严格保护农户宅基地占有权。

稳定农户宅基地占有权，核心是保障居住权和财产权。居住权是农户作为集体经济组织成员的基本权利，不论宅基地如何流转，都不能改变农民家庭作为集体经济组织成员的居住权。财产权是收益权的前提，既要保证宅基地可交易性、显化宅基地财产价值，又要防范城市资本到农村大肆炒房炒地、损害农民财产权，现阶段有必要将宅基地占有权流转限定在本集体经济组织内部。也即农户有权通过转让、互换、出租方式在本集体经济组织内流转宅基地占有权并获得收益，有权依法依规就宅基地使用权设定抵押、担保，有权自愿有偿退出宅基地。农户宅基地被征收的，有权依法获得相应补偿、参与社会保障。不得违法调整农户宅基地，不得以退出宅基地占有权作为农民进城落户的条件。

（三）放活土地使用权。对于符合条件的宅基地流转，赋予流转主体更有保障的土地使用权，是改革宅基地制度的关键。

目前东部沿海地区、大中城市城乡结合部、旅游区，宅基地的保障功能明显减弱，而要素功能则显著增强；一般农村腹地，宅基地仍有较强的保障功能，但处于零星、分散状态，除非政府统一组织土地整治，否则难以自发形成较大市场。

因此，适度放活宅基地使用权风险可控。放活宅基地使用权，核心是赋予收益权，这是发挥土地要素功能的基础，是盘活利用闲置宅基地、优化土地资源配置的要义所在。要在依法保护集体所有权和农户占有权的前提下，平等保护承租人依流转合同取得的土地使用权，保障其经营预期。

考虑到宅基地制度的敏感性，现阶段放活宅基地使用权应当严格限定期限、用途，特别是不能进行商品住宅开发，以免对城市房地产市场和农村社会结构造成冲击。

加强相关理论研究

宅基地制度改革具有长期性、复杂性，宅基地“三权分置”更是一个重大的制度创新设想，必须系统研究、做足功课。要在实践探索基础上，深化相关理论研究。

（一）加强“三权分置”与《物权法》的衔接研究。现行《物权法》按照大陆法系传统，没有将“占有权”作为独立的物权对待，仅将占有权作为物权权能之一。这有可能引发人们对宅基地“三权分置”中单独设立“宅基地占有权”合法性的质疑。笔者认为，《物权法》中没有单独设立“占有权”，并不能成为创设“宅基地占有权”不可逾越的法律鸿沟，理由是：

其一，《物权法》第241条规定，“基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定”；也就是说，可以依照合同约定或者法律规定，确定农户占有宅基地的“使用、收益、违约责任”。进而可以说，创设“宅基地占有权”，并赋予其定限的占有、使用、收益权利，并不违法《物权法》精神。

其二，《物权法》中也没有单独规定“土地承包权”的物权属性，但“土地承包权”与“宅基地占有权”一样，在我国农村产权实践中已独立存在，法制建设不能无视这一事实。其实，《物权法》设有专章对物权“占有”进行规范，表明立法者已注意到现实中“占有”权能的普遍性。

其三，从国外法看，也不乏规定“占有权”的先例。如《俄罗斯联邦民法典》就规定了公民的土地终身继承占有权，明确土地占有人对继承的土地享有占有和使用的权利，也可以将土地出租给他人或交付他人供其无偿有限期使用，但不允许占有人出售、抵押土地或实施导致土地转让的其他法律行为。这与我国农村村民对宅基地的占有权利相似。另从英美土地制度传统来看，也多将不动产权利划分成多种权利，如终身地产权、租借地产权、地役权等。当然，对国外经验也不宜直接“拿来”，要结合国情进行研究借鉴。

（二）加强“三权”权能内涵和权利关系研究。土地承包经营制度改革的目标是健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，这一目标取向对宅基地制度改革也基本适用。但对于宅基地“三权”权能、权利边界及其相互关系，还必须结合宅基地产权特点深入研究确定。

总体而言，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，宅基地占有权人对宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，宅基地使用权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用并取得相应收益的权利。

应支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督占有宅基地的农户和使用主体充分、合理、规范利用土地等的具体方式，鼓励深入研究农民集体和占有农户在宅基地占有上、占有农户和使用主体在宅基地流转中的权利边界及相互权利关系等问题，不断完善“三权”关系。

（三）加强宅基地各种产权权益研究。权益是产权权能的最终体现，由“三权分置”所带来的产权权益需要在集体、农户和流转主体之间公平合理分配。对集体经济组织来说，土地征收与土地流转、无偿分配与有偿使用宅基地的流转、集体成员内与集体成员外的宅基地流转，其收益比例应有区别。

对宅基地在集体经济组织内部流转来说，历史继承的宅基地、集体经济组织无偿分配的宅基地、集体经济组织有偿出让的宅基地等，在集体和个人的收益分配上也应有所不同。对宅基地向集体经济组织外部租赁、抵押来说，不仅期限、用途要限定，收益分配和权利处分也需要加以明确。以上方面需要结合农村土地制度改革试点，抓紧深化研究和探索，为宅基地“三权分置”提供有力支撑。

实行宅基地“三权分置”是一项政策性很强的工作，既要坚持制度建设的内在逻辑，又要注重外部环境的客观影响。为此，要着力加强配套制度和政策研究，高度重视改革风险管控研究，超前部署确权、规划等基础研究和管理工作，确保改革有序推进。

作者为国土资源部调控和监测司巡视员

本文原载于《财经》杂志2016年11月28日，第32期，转载请注明出处

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